A resposta da União Europeia à pandemia: o plano de recuperação econômica e os seus desafios

The European Union’s response to the pandemic: the economic recovery plan and its challenges

Daniele Prozczinski1

Rita Matos Coitinho2

Fecha de recepción: 30/10/2020

Fecha de aceptación: 01/03/2021

RESUMO

Este artigo pretende analisar, através de uma perspectiva histórica e sociológica, o plano de recuperação econômica aprovado no âmbito da União Europeia (UE) para fazer frente aos efeitos da pandemia de coronavírus. Discutem-se os principais desafios que persistem na União e investiga-se como a crise pode agravar problemas existentes. O artigo traz os primeiros resultados de uma pesquisa exploratória em andamento. Metodologicamente, apresenta-se um panorama baseado nos documentos oficiais e informações extraídas de fontes especializadas. Conclui-se que a aprovação do plano demonstrou a capacidade de ação conjunta da União em um momento crítico, porém persistem os desafios políticos que podem colocar em causa o plano de recuperação econômica e o próprio futuro do Bloco.

Palavras-chave: Crise Econômica; Covid-19; Próxima Geração UE.

ABSTRACT

This article intends to analyze, through a historical and sociological perspective, the economic recovery plan approved within the European Union (EU) scope to face the effects of the coronavirus pandemic. The main challenges that persist in the Union are discussed, and it is investigated how the crisis can aggravate existing problems. The article brings the first results of exploratory research in progress. Methodologically, an overview is presented based on official documents and information extracted from specialized sources. It is concluded that the plan’s approval demonstrated the Union’s capacity for joint action at a critical moment. Still, the political challenges that may jeopardize the economic recovery plan and the Bloc’s future persist.

Key words: Economic Crisis; Covid-19; Next Generation EU.

Introdução

A pandemia do coronavírus tem funcionado, ao contrário de outras semelhantes na nossa História, como um acelerador de tendências e não como uma ruptura com a ordem previamente estabelecida, funcionando, deste modo, “(...) como um revelador do futuro” (Teixeira, 2020, p. 200). Um exemplo que pode ser dado deste fato são os chamados movimentos de «desglobalização» acentuados pelo Covid-19, mas já em curso anteriormente. O pico da globalização, segundo Irwin, foi atingido em 2008, quando se iniciou um forte ciclo de crise econômica a nível mundial (Irwin, 2020). Historicamente, quando isso acontece, os Estados têm a tendência a fecharem-se, o que se reflete numa diminuição da interdependência a nível global, medida através da redução das trocas globais (James, 2017).

Não obstante, a crise Covid-19 demonstrou que ainda persiste uma alta dependência da Europa em relação a terceiros países, como a China. Desta forma, demonstrou a necessidade de se repensar a importância da autonomia estratégica das nações, além de novas formas de gerar recursos, como os relacionados à tributação dos mais ricos, tema ainda considerado polêmico na maioria dos países, mas nem por isso menos lembrado nos debates econômicos recentes (Aguiar, 2021), especialmente quando se avaliam os efeitos do fechamento das economias em razão da emergência mundial de saúde pública.

A guerra comercial entre os Estados Unidos da América (EUA) e a China, as duas maiores economias do mundo, tem tido impactos em todo o mundo e influenciou o decréscimo das trocas comerciais a nível mundial, ao mesmo tempo que trouxe desafios também à União Europeia. Segundo Louça, “entramos num período de guerra fria [...], um cenário prejudicial para a União Europeia, também ela internamente polarizada e dominada por famílias políticas que são liberais quando o liberalismo fracassou e autoritárias quando o autoritarismo triunfou”(Louça, 2020, p. 106). Por um lado, os EUA pressionam os países europeus a afastaram-se do comércio com a China, apoiando-se na sua importância como parceiro comercial (Japan Times, 2020) e em outras organizações internacionais dos quais fazem parte, como a Organização do Atlântico Norte (OTAN). Por outro, a China é um parceiro econômico fundamental de países como a Alemanha, cujo montante de trocas comerciais é considerável (Zhu, 2020). Assim, fica em aberto a questão: quais serão as consequências futuras desta disputa?

Do ponto de vista da União Europeia (UE), é possível afirmar que o maior desafio para os próximos anos é sua própria continuidade e fortalecimento enquanto bloco e enquanto projeto. Coloca-se a necessidade premente de se desenhar um plano de recuperação econômico eficaz, que permita ultrapassar esta crise de largas proporções, sem que isso signifique o colapso da União. Faz-se fundamental traçar um plano que diminua a dependência externa, encurte as distâncias intrabloco e diversifique as cadeias de valor. “Ora, a pandemia veio demonstrar a evidência da dependência do Ocidente – dos Estados Unidos e da Europa – em relação à China e a ameaça que isso significa à sua autonomia estratégica” (Teixeira, 2020, p. 201).

Esta crise, ao contrário de outras, como a dos refugiados ou das dívidas soberanas, abrangeu de forma generalizada os Estados-Membros, tornando urgente a necessidade de se chegar a um acordo. Como apontou Bauman (2006) acerca da criação do Mercado Comum Europeu, já naquele momento ganhava centralidade a dicotomia entre Estado de Bem-estar Social e fortalecimento do mercado. Em suas palavras, “o Estado social é o primeiro obstáculo que as forças do mercado devem remover do caminho para o sucesso” (Bauman, 2006, p. 116). Os abalos sísmicos provocados pela pandemia aceleraram o processo de questionamento desse paradigma centrado no Mercado que desmontou ou, ao menos, reduziu drasticamente as estruturas de bem-estar social em muitos países da UE, gerando dificuldades para o enfrentamento coletivo da pandemia. Do mesmo modo, a disparidade na distribuição de renda tem aumentado exponencialmente com a crise. É imperativa uma ação articulada e ágil através da procura de uma solução coletiva, tanto para a emergência de saúde, em si mesma – a qual demanda cooperação imediata em questões de fronteiras, insumos e abastecimento – quanto para impedir a ruína das economias do continente, profundamente atingidas por diferentes choques políticos, de saúde, econômicos e sociais.

Afora a questão iminentemente econômica, também as medidas necessárias à contenção do espraiamento do vírus - tais como quarentenas, instituição de métodos de controle de infectados, incluindo aplicativos e outras tecnologias de monitoramento, além de normas de emergência que conferem amplos poderes às administrações públicas - colocaram na ordem do dia o debate acerca da manutenção do Estado Democrático de Direito e dos princípios da democracia participativa, caros aos membros da União e consolidados no Tratado de Maastricht (Soares, 1997).

A questão de investigação que norteia esta pesquisa procura identificar quais são os obstáculos que se colocam ao plano de recuperação econômica, diante dos desafios enfrentados pela União. Este problema de investigação deriva de um estudo mais amplo em desenvolvimento acerca dos Desafios Contemporâneos da UE a 27, em andamento desde 2019, no âmbito do subgrupo de pesquisa: “Formas de Representação e Governo”, do CHAM. A importância da análise do plano econômico em perspectiva histórica advém do fato de ter sido o cenário de crise generalizada o fator que incentivou os Estados-membros a aproximarem-se e empenhar-se em ações imediatas e conjuntas, ultrapassando diferenças para que se fosse atingido um acordo eficaz. Igualmente, existe a necessidade de se consolidar informações dispersas em diferentes fontes num único trabalho, visando obter-se um documento-guia para a produção de conhecimento na área da História Global e do Tempo Presente. Por tratar-se de investigação exploratória, as limitações deste artigo estão relacionadas com o fato de se observar um processo em curso. O ponto de partida são os desafios mais significativos que persistem desde a formação da UE. Reflete-se sobre seus impactos para o futuro do projeto Europeu. Carece-se, assim, de uma análise distanciada dos acontecimentos históricos, ao mesmo tempo em que se avança no registro analítico dos processos em curso, podendo esse exame vir a ser alvo de investigações continuadas.

Neste artigo apresentam-se as principais iniciativas que estão se constituindo no âmbito europeu para se fazer frente à crise econômica, aprofundada pelo cenário de emergência de saúde pública e correlacionado com os principais desafios à continuidade e desenvolvimento do Bloco. Esses entraves e dificuldades foram agravados pela pandemia, como é o caso da manutenção dos princípios democráticos no interior da UE, especialmente no que toca a questão da Polônia e da Hungria. Esta imagem inicial é cotejada com reflexões de cunho histórico e sociológico que buscam delimitar os principais desafios políticos que se interpõem ao plano de recuperação econômica e apontar cenários possíveis.

Um plano de recuperação para a Europa e os seus desafios

«O fundo deverá ter uma magnitude suficiente, estar direcionado para os setores e zonas geográficas da Europa mais afetados e ser consagrado ao combate a esta crise sem precedentes» (Conselho Europeu, 2020e).

Charles Michel, presidente do Conselho Europeu

O plano de recuperação econômica para a UE nasceu de uma reunião extraordinária do Conselho Europeu, convocada pelo seu presidente, Charles Michel (Conselho Europeu, 2020e). Este foi o primeiro encontro presencial, desde o início da pandemia, dos representantes dos 27 países da União, que se reuniram em Bruxelas, nos dias 17 a 21 de julho de 2020 (Conselho Europeu, 2020a). Dentre os assuntos mais importantes, estava o desenho do Fundo de Recuperação Europeu e a definição do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027. Os resultados deste acordo foram considerados históricos por alguns analistas, “no geral, o acordo alcançado hoje constitui um marco histórico na história orçamental e fiscal da UE, ao abrir, pela primeira vez, a porta à emissão conjunta de dívida e a (futuros) impostos conjuntos” (Utrilla, 2020). Do mesmo modo, autores como Sousa e Teixeira (Gaspar et al., 2020) exaltam o seu caráter histórico. Em suas palavras:

Um acordo histórico. O adjetivo é totalmente merecido. Em dois meses a União Europeia conseguiu ir mais longe do que nos últimos dez anos. Talvez porque a capacidade destruidora desta crise deixa as anteriores a larga distância. Quebraram-se vários tabus. O volume do plano de recuperação, no seu conjunto, é impressionante – 1,8 bilhões, dos quais 750 bilhões são para financiar a reconstrução econômica e social nos próximos três anos, dos quais 390 bilhões são a fundo perdido (Sousa, 2020).

Outros analistas, como Gaspar (Gaspar et al., 2020), ou mesmo, a chanceler alemã Angela Merkel, optaram por apenas denotar o caráter extraordinário da reunião, deixando de atribuir-lhe a designação de «histórica». No entanto, independente do adjetivo que se atribua, compreende-se a magnitude, a importância das medidas tomadas e o caráter inovador do plano apresentado: primeiramente, em razão do montante acordado de cerca de 1.824,3 trilhões de euros (cfr. Imagem 1), aproximando-se aos valores destinados para a recuperação econômica pelas duas maiores economias mundiais, os Estados Unidos e a China. Para além disso, 540 bilhões foram colocados à disposição dos Estados-Membros para um auxílio imediato, o que fez com que as taxas de juros nos mercados internacionais dos países da zona euro baixassem significativamente (Sousa, 2020).

Em segundo lugar, a emissão de dívida conjunta, em nome da União. Para que isso se concretize, a UE terá que aumentar suas fontes de rendimento, ampliando ou criando tributos aplicáveis a todo o bloco sobre atividades transnacionais, sobre o plástico, sobre atividades digitais (Conselho Europeu, 2020e). Como aponta Sousa, esta é a primeira vez que um fundo de recuperação desta dimensão é financiado recorrendo à dívida conjunta (Gaspar et al., 2020), o que demonstra uma mudança significativa no sentido de se aprofundar a cooperação e a integração no seio da União. Igualmente, desde a crise das dívidas soberanas e do euro, discute-se a necessidade de reforma da União Econômica e Monetária (Conselho Europeu, 2018). Ao que parece, as necessidades de investimento causadas pela pandemia aceleraram um movimento, já há muito debatido no interior da União de se avançar no sentido de uma união fiscal (Dabrowski, 2017).

Em terceiro, há uma evidente preocupação da União em não aumentar a dívida externa dos Estados-Membros, dado que a crise das dívidas soberanas, bastante recente, causou grandes rupturas na EU. Para que isso seja viável, decidiu-se que uma parte substancial dos recursos, 390 bilhões, serão repassados em caráter de subvenções (Conselho Europeu, 2020b), isto é, estes fundos materializar-se-ão numa verdadeira transferência dos países mais ricos para os mais pobres da UE.

As pressões generalizadas do reforço da ação estatal no setor econômico, sanitário e social refletiram-se no aumento do déficit externo acima do teto de 3% (Brandão et al., 2017, pp. 128-129), o que pode gerar, para os países que fazem parte do euro3 e da União, uma nova crise de dívidas soberanas e colocar em causa a estabilidade da moeda da própria economia dos Estados-Membros. Preocupados com essa situação, os países mais atingidos pela crise das dívidas soberanas estão a procurar alternativas para gerarem riqueza suficiente que lhes permita ultrapassar a crise sanitária de forma menos conturbada. Na Espanha, foi anunciado conjunto de iniciativas que visam à taxação das grandes fortunas e grandes empresas; um passo à frente para o povo espanhol e um atrás no caminho neoliberal (Femmine, 2020). Esta medida permitirá que o país gere receitas sem que isso signifique austeridade e empobrecimento geral da população. Do mesmo modo, trará confiança nos mercados, pois aumentará as formas de gerar renda no país.

Imagem 1: Despesas da União Europeia para 2021-2027

Fonte: Conselho Europeu, 2020c.

Dentre as despesas da União expostas na Imagem 1, destaca-se o pacote de recuperação chamado Next Generation EU, que engloba recursos financeiros na forma de empréstimos a juros reduzidos no valor de 360 bilhões de euros e 390 bilhões em subvenções (Conselho Europeu, 2020c). Neste último, faz-se referência ao fato de que cerca de 70% desses recursos serão autorizados já no período de 2021-2022, dada a urgência de fundos dos Estados-Membros, sobretudo os que foram mais atingidos pelo coronavírus e a consequente crise econômica, com base nos critérios de desemprego, inverso do Produto Interno Bruto (PIB). Os restantes 30% serão autorizados até o final de 2023, baseado nos critérios da perda do PIB real em 2020 e entre 2020-2021, o inverso do PIB per capita e a quota-parte da população (Conselho Europeu, 2020e).

Uma das preocupações principais é o desemprego, em especial entre os jovens (Grzegorczyk and Wolff, 2020). Estas taxas de desemprego, que já eram preocupantes antes da pandemia, atingiram o pico em 2013, resultante da crise econômica de 2008 e das dívidas soberanas na UE - subiram para níveis alarmantes de 24.4% (Comissão Europeia, 2020e) - , “[...] são cerca de 5,3 milhões de jovens desempregados ou fora do mercado de trabalho”(Lusa, 2020).

Para além do problema substancial do desemprego jovem já de longa data, os Estados-membros que necessitarem de mecanismos que ajudem a “[...]combater as consequências econômicas e sociais negativas do surto de coronavírus no seu território têm acesso ao Instrumento Europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE)”(Comissão Europeia, 2020a). Este apoio, denominado SURE, tem um aporte de 100 bilhões de euros (cfr. Imagem 2). No âmbito desta iniciativa, os Estados-Membros podem recorrer a fundos para ajudar a suportar iniciativas para atenuar os riscos de desemprego e encerramento de empresas, como são exemplos a flexibilização do lay-off ou liberar recursos para dar liquidez às Pequenas e Médias Empresas (Comissão Europeia, 2020d).

Foi prevista, ainda, uma série de outras iniciativas com valores expressivos para dar suporte aos Estados-Membros nas mais diferentes áreas como a transformação da economia verde e digital. Como podemos observar pela Imagem 2, as cifras ascendem substancialmente o valor previsto de 1.824,3 trilhões de euros, não estando restritas a esse montante no âmbito do quadro financeiro plurianual de 2021-2027(Conselho Europeu, 2020d).

No âmbito do orçamento plurianual e do programa Próxima Geração UE, 30% do valor total deverá ser destinado para projetos relacionados ao clima, o que representa vultuosos investimentos na transição para uma economia verde (Comissão Europeia, 2019). Aliás, espera-se que todo o processo de recuperação econômica seja norteado por uma lógica sustentável. Deste modo, os planos de recuperação econômica e de resiliências que devem ser apresentados pelos Estados-Membros visando a obtenção de recursos terão que conter ações voltadas para descarbonizar a sua economia e transformá-la para o plano digital.

Imagem 2: A reposta econômica da União Europeia ao coronavírus.

economic response descriptions

Fonte: Comissão Europeia, 2020c.

Para aceder aos recursos, os Estados-membros devem preparar um plano de recuperação e resiliência, onde estejam consagrados as reformas planejadas e o destino dos fundos a ser aplicados, para posterior aprovação e repasse dos recursos. O Conselho deve aprovar as propostas por maioria qualificada depois de recebê-las da Comissão. Porém, o fato de o processo de decisão estar centrado no Conselho e não na Comissão, pode gerar dificuldades na aprovação das medidas, assim como atrasos, uma vez que requer a aprovação dos Estados-Membros, e, em muitos, casos por unanimidade.

Para se chegar ao texto final do acordo, os negociadores precisaram enfrentar desafios políticos complexos. Isto porque, historicamente, os Estados-membros encontram-se divididos entre o que se costuma chamar, na literatura especializada e na imprensa europeia, «os frugais4 versus os países do sul». Os primeiros, têm dificuldade em aceitar as transferências de dinheiro e a mutualização da dívida, uma vez que responsabilizam o modelo de gestão dos países do sul pela necessidade constante de ajudas econômicas e pelo descontrole da dívida externa. Por outro lado, os países do sul apelam à necessidade de união e de uma frente única para a resolução da crise. Os países mais atingidos, foram, novamente, os do sul, o que reiterou as reticências apontadas pelos países «frugais» (Kurz, 2020). São, do mesmo modo, os países que foram mais atingidos pela crise dos refugiados, como a Grécia e a Itália e pela crise das dívidas soberanas. Assim, os «frugais» reivindicavam que fosse estabelecido um maior controle sob os países do Sul, o que gerou desentendimentos (Kurz, 2020). Cabe destacar a mudança de posição da Alemanha, que, até pouco antes, era a líder dos «frugais» e passou a defender posições mais alinhadas com os países do sul. Contudo, sabia-se perfeitamente que apenas o regresso do eixo franco-alemão poderia superar os impasses e definir um guia para a elaboração de um plano de reconstrução da Europa (Gaspar et al., 2020), uma vez que são os principais líderes da União e, em posições contrárias, nunca se poderia chegar a um acordo.

Conforme o Tratado da União Europeia (Tratado da União Europeia, versão consolidada, 2016), decisões acerca do orçamento financeiro e fiscal precisam ser tomadas por unanimidade. Deste modo, foram necessárias ser feitas concessões de todos os lados para apaziguar as tensões e viabilizar um acordo (BBC News, 2020). Inicialmente, a ideia apresentada pela Comissão Europeia previa 500 bilhões de euros em subvenções, porém esse valor teve que ser reduzido, exatamente pela exigência dos «frugais» no que respeita a responsabilidade orçamental. Do mesmo modo, foram feitos cortes nas contribuições ao orçamento da UE para o período de 2021-2027 da Dinamarca, da Alemanha, dos Países Baixos, da Áustria e da Suécia (JN, 2020).

Neste contexto, o antigo presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, declarou publicamente sua revolta acerca das reduções ao orçamento impostas pelos países «frugais» para avançar com o plano de recuperação e com o orçamento plurianual (JN, 2020). De acordo com Juncker, “o Conselho Europeu cortou no financiamento do programa Erasmus, baixou também o orçamento para a Defesa, para a Investigação, para a Saúde. Estou escandalizado com estas derrapagens, que se devem à influência nociva dos quatro ‘frugais’” (JN, 2020).

As reuniões para definição da forma de acesso aos fundos continuam controversas. Somou-se às velhas disputas em torno de recursos a situação de violação do Estado Democrático na Polônia e na Hungria. Há uma pressão crescente da comissão europeia para que a distribuição dos fundos se restrinja aos países que cumprem os princípios democráticos presentes nos Tratados da União Europeia, título II, artigos 9º ao 12º (cfr. Tratado da União Europeia, versão consolidada, 2016). Em contraposição, os dois países têm atuado conjuntamente e conseguiram bloquear os fundos por algum tempo, causando enormes tensões (Frexes, 2020). Pressionados, em grande parte pela Alemanha, tiveram que ceder, pois as perdas seriam maiores que os ganhos (Guimarães, 2020).

Como se sabe, dentre as condições para que um país possa integrar União Europeia está a adesão aos termos e princípios basilares da União, consagrados no Tratado da União Europeia (TUE). Em seu artigo 2.º está prevista a chamada “cláusula democrática europeia”:

A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres (Tratado da União Europeia, versão consolidada, 2016).

Em 2020, a Comissão Europeia decidiu publicar relatórios sobre a situação do respeito ao Estado de Direito nos países da Organização Internacional, tendo sido elaborado um relatório detalhado acerca de cada Estado-Membro. Este é o primeiro relatório do gênero na União (Comissão Europeia, 2020). Para a Comissão Europeia, estes relatórios têm benefícios múltiplos. Aumentam a transparência do que está a acontecer nos Estados-Membros, já que podem ser consultados por qualquer pessoa. Ainda, a comissão defende que monitorar é uma forma de se afirmar que violações não serão toleradas e que os Estados serão culpabilizados pelas transgressões feitas. Entende-se que as violações de alguns países podem ter um efeito alastrador e contribuir para o desmoronamento das bases na qual a União Europeia foi construída.

No relatório sobre a Polônia e a Hungria, apontam-se violações comuns aos dois países, nomeadamente no que concerne à falta de independência do sistema judicial, a ausência de ações concretas para evitar a corrupção e aumentar a transparência, ações que ameaçam a independência da mídia e problemas relativos a interferências no processo legislativo em ambos os países (Comissão Europeia, 2020).

Fundamentalmente, há que se observar que há um nexo direto entre as violações das bases democráticas e o aprofundamento de ações voltadas ao distanciamento em relação à UE, motivadas pelo renascimento dos nacionalismos, em uma matriz xenófoba. Esse movimento, bem representado pelos atuais governos da Polônia e da Hungria, ganha número crescente de adeptos na Europa, mas também nas Américas.

De certo modo, recoloca-se o debate já apresentado por Habermas (Habermas, 2001), que afirma que um Estado-Nação não vai recuperar a antiga força retirando-se para o interior da sua concha. Para o autor, tanto o aprofundamento do nacionalismo quanto a política da autoliquidação que consiste em «deixar o Estado simplesmente submergir nas redes pós-nacionais» são igualmente inconvincentes. Para Habermans, “o neoliberalismo pós-moderno não pode explicar de que modo os déficits gerenciais de competência e legitimação que emergem no plano nacional podem ser compensados no plano supranacional sem novas formas de regulação política”(Habermas em Bauman, 2006, p. 29). Assim,

as condições artificiais em que a consciência nacional se ergueu argumentam contra o pressuposto derrotista de que uma forma de solidariedade cívica entre estranhos só possa ser gerada dentro dos limites da nação. Se essa forma de identidade coletiva se deveu a um salto altamente abstrato da consciência local e dinástica para consciência nacional e depois democrática, por que esse processo de aprendizagem não poderia prosseguir? (Bauman, 2006, p. 29).

Em outras palavras, é falsa a oposição apresentada pelas forças ultranacionalistas que ora dirigem a Polônia e a Hungria e que também se apresentam nos pleitos eleitorais nos demais países da Europa, entre um desenvolvimento interno, nacional, e o fortalecimento do Blocos. Na obra Europa (Bauman, 2006), Zygmunt Bauman articula essa postulação habermasiana à tese de que, ao mesmo tempo em que a pura reafirmação das nacionalidades não trará soluções aos problemas econômicos globais, também a “União Europeia não será nem pode ser uma cópia ampliada de um Estado-nação, da mesma forma que os Estados-nações não foram nem poderiam ser versões maiores de propriedades, paróquias e municipalidades”. Assim é que as iniciativas no âmbito do bloco só poderão ter algum sucesso se os mecanismos de regulação comunitária forem capazes de envolver solidariamente aos diversos Estados que o compõem, gerando um sentimento de «pertencimento comum», de humanidade compartilhada, não só para dentro do bloco, mas também em relação à economia global. Segundo Bauman,

Os sentimentos de pertencimento comum e responsabilidade mútua pelo futuro também comum, a disposição de cuidar do bem-estar de todos e encontrar soluções amigáveis e duradouras para conflitos esporadicamente inflamados – todas as características da vida comum que foram condensadas por grande parte da era moderna na ideia de “nationhood” – precisavam necessariamente de uma estrutura institucional de formação de opinião e vontade, atualmente condensada na ideia de um Estado soberano e democraticamente governado (Bauman, 2006, p. 136. O grifo é nosso).

O que se nota é que, de um lado, há um esforço das instituições europeias e de alguns dos Estados-Membros, em fortalecer os laços, tanto com as iniciativas econômicas comuns, como o plano de recuperação de que falávamos anteriormente, quanto em torno de princípios políticos mais gerais, como as cláusulas democráticas.

No entanto, conforme mencionou-se no início deste artigo, há também tendência à uma reversão da globalização, como se fosse possível à Europa fechar-se em si mesma diante das múltiplas crises mundiais que também a atingem. Esta tendência mundial que se tem intensificado em relação ao bloco, reflete-se na tentativa de diminuir a dependência de mercados externos, levando ao entrincheiramento de alguns países em si mesmos, e a fenômenos desintegradores como o Brexit ou a exacerbação de políticas nacionalistas e autoritárias, como no caso da Hungria e da Polônia. Bauman já tratou disso, muitos anos antes da atual crise, mais aguda, onde afirmou:

A União Europeia está caminhando, ainda que de modo lento e vacilante, para uma forma rudimentar (ou embrionária – o futuro decidirá qual o conceito que melhor se ajusta) desse tipo de Estado [supranacional], encontrando no caminho, como obstáculos mais inoportunos, os atuais Estados-nações e sua relutância em abandonar o que ainda lhes resta da antiga soberania plena. A direção atual é difícil de traçar sem ambivalência, e prognosticar as suas futuras voltas e reviravoltas é mais difícil ainda (além de irresponsável e imprudente). O momentum atual é modelado por duas lógicas diferentes (talvez complementares, mas talvez incompatíveis) – e é impossível decidir, antecipando a história, qual delas acabará prevalecendo. Umas delas é a lógica do entrincheiramento local; a outra é a da responsabilidade e das aspirações globais (Bauman, 2006, p. 136. O grifo é nosso).

Os relatórios apresentados no âmbito da União Europeia mostram falhas em todos os países do bloco, não sendo apenas restringidos à Polônia e à Hungria. Por exemplo, as palavras “com grande preocupação ou com preocupação” são usadas nos relatório, de forma enfática, vinte e oito vezes no caso da Polônia, dezesseis a respeito da Áustria e da Bulgária e onze acerca da Hungria (Miguel, 2020). Pode-se, desta forma, questionar qual é o estado da democracia na Europa e como tem vindo a mudar desde a sua fundação e quais são as suas causas. António Costa Pinto tem uma reflexão muito relevante sobre esse aspecto:

Se, no passado, a quase norma de institucionalização de um regime autoritário passava pelo derrube da democracia por rutura súbita (na maioria dos casos, um golpe de Estado), no século XXI, o acesso legal ao poder para, a partir dele, provocar a erosão da democracia e a institucionalização de uma ditadura é uma marca distintiva desta nova vaga (Pinto, 2021, p. 73).

Aliada a esses problemas está a questão dos refugiados, que continua a ser um problema que precisa de uma resolução hábil. Enquanto há países que têm se mostrado abertos aos pedidos de asilo e a receber refugiados, como é o caso de Portugal e da Alemanha, por exemplo, outros países recusaram-se a cumprirem as suas quotas e as suas obrigações no âmbito das decisões tomadas na União (Barata, 2016). Isto fez com a União opta-se por outra solução: “Hungria, Polônia e outros países da UE que fecham as portas para os refugiados não precisarão mais recebê-los. Em contrapartida, devem financiar a repatriação dos estrangeiros que tiverem pedidos de asilo rejeitados” (Pinto, 2020).

Este ponto também tem aflorado a xenofobia, assim como foi um dos aspectos que favoreceram o voto a favor da saída da União pelo Reino Unido e o crescimento eleitoral da direita ultranacionalista, como concluído por estudos sobre o tema (Gabbatiss, 2017). Mas este aumento não é apenas do Reino Unido. Uma cena chocante, ocorrida na França, ilustra a dimensão do problema: os habitantes do Séméac fizeram um muro a volta de um hotel abandonado que iria servir de abrigo para oitenta e três refugiados sírios (Viana, 2017). Este é, infelizmente, apenas um exemplo dos diversos que podem ser encontrados na mídia e que demonstram o acentuar da xenofobia e do racismo.

Apesar da crise migratória atual ter-se iniciado em 2011 com a guerra na Síria, passados já mais de nove anos, não há ainda uma solução adequada para se lidar com a questão de forma humanitária. De tal modo é que muitos dos refugiados tiveram que fazer dos campos de acolhimento a sua «morada permanente», apesar da falta de condições básicas para garantir a sua subsistência. Com a pandemia, o fluxo de migrantes diminuiu drasticamente, mas isso se deve, sobremaneira, ao encerramento das fronteiras e ao seu maior controle e não à eficácia das políticas adotadas ou à solução dos conflitos em seus países de origem.

A respeito disto, a União Europeia criou um Novo Pacto para a Migração e Asilo (Comissão Europeia, 2020b), mas que ainda está em discussão. Este novo plano pretende, entre outras medidas, fazer de forma mais rápida e eficaz a identificação dos migrantes que chegam de forma irregular, selecionando os que têm direito a pedir asilo e os que não, procedendo ao seu regresso. Embora a Alemanha mostre-se otimista quanto ao futuro acordo (Comissão Europeia, 2020b, p. 7), países como Áustria, Hungria e Polônia recusam veemente a recepção de refugiados, tal como mencionado anteriormente. Resta saber até que ponto isso poderá prejudicar o processo de construção europeia, com as ameaças à democracia, o aumento da xenofobia e a eficácia do plano de recuperação econômica desenhado, face a tantos desafios.

Considerações finais

Apesar do plano de recuperação econômica que está em curso, existem uma série de desafios que favorecem clivagens no seio da UE. Alguns rementem a divergências que se acentuaram durante a forte crise econômica e financeira que assolou a Europa a partir de 2008, criando uma ruptura drástica no bloco, dividindo-o entre os países com menor déficit e com maior (Kurz, 2020). A prova de que esta questão não foi ainda superada é que voltou a ser citada durante as negociações para a aprovação do plano de recuperação econômica (Público & Reuters, 2020) e serviu de base para a diminuição dos valores em subvenções. Estes desafios foram potencializados por outros que ainda sem solução, como é o caso da questão dos refugiados, a guerra comercial entre os Estados Unidos da América (EUA) e a China, o Brexit, a erosão democrática e o aumento do autoritarismo. Estas são as questões mais pertinentes dentro do contexto atual, ainda que não se trate, aqui, de um rol exaustivo. Nesta breve análise, constatou-se que o advento da pandemia de coronavírus intensificou os problemas e que isso pode dificultar a aplicação do plano de recuperação econômica. Dado a gravidade da crise econômica, social, sanitária e política que assola a UE, fica em suspenso se o plano de recuperação apresentado terá o impacto esperado, ainda que se reconheça sua magnitude em termos de valores aportados. Fato é que será mais difícil conseguir fazer face aos seus objetivos dada a permanência dos problemas de coesão que persistem e que foram mencionados nesta investigação.

Sabe-se, no entanto, que no processo de construção europeia os maiores avanços foram feitos em tempos de crise. “Durante a crise financeira, a direção que tomamos levou, ao contrário do que muitos pensavam, a uma maior Europa e não menos Europa”(Moedas, 2020, p. 50). Desta forma, esta nova crise tem um potencial significativo para contribuir para o aprofundamento da União, caso seja possível superar os principais pontos de divergência na agenda do Bloco. Como destaca Moedas, “o resultado da tensão entra o nacionalismo e o supranacional levou à criação de um Mecanismo Único de Resolução e a um Mecanismo Europeu de Estabilidade. Todos estes instrumentos europeus, hoje tão necessários, não existiam antes da crise financeira. Existiram por causa dela” (Moedas, 2020, p. 50).

Ao contrário de outros episódios, onde a União saiu mais dividida, como a crise dos refugiados ou das dívidas soberanas, a pandemia parece ter um caráter simétrico, ou seja, apesar de não ter afetado igualmente a todos, espraiou-se por todo o continente, o que gerou uma maior dependência recíproca e seriedade na procura de soluções concretas que permitam dar continuidade ao projeto Europeu.

Não obstante, mantêm-se visões díspares acerca de como deve evoluir o bloco no futuro. Essa diversidade de opiniões é agravada por uma divisão entre os países mais ricos e mais pobres da UE e por diferenças ideológicas, especialmente em matéria econômica. Por um lado, os países nórdicos consideram que deve haver um maior controle sob os países do sul, devido, principalmente, à questão da dívida externa, que em sua visão desestabiliza toda a União. Por outro, os “países do sul” têm sido os mais afetados pelos choques das crises econômicas e financeiras, assim como também foram os mais os afetados pela pandemia, e pedem um maior apoio no seio da UE. Aliás, foi esta queda de braço que diminuiu o valor das subvenções de 500 bilhões de euros para 390 bilhões.

A violação do Estado de Direito pelos países membros da UE e a impossibilidade desta em fazer cumprir os Tratados e solucionar divergências, pode ter um efeito muito negativo no seio da União, uma vez que demonstra que um Estado que não seja cumpridor e viole os princípios consagrados nos Tratados não sofre qualquer tipo de penalização. Nesse sentido, pode ter um efeito contaminante e tem potencial de se alastrar.

Quanto aos efeitos sobre as democracias, há que se refletir mais detidamente. Essa questão do chamado déficit democrático, para lançarmos mão de uma terminologia muito em voga nos debates em torno das cláusulas democráticas da União Europeia, mereceria um estudo à parte, muito além do que é possível nos limites desta pesquisa exploratória. Primeiramente porque o próprio conceito carece de clareza. Quais seriam os parâmetros para aplicação de uma ou mais cláusulas “democráticas” no interior do bloco?

No âmbito europeu, as principais críticas dirigidas aos governos da Polônia e da Hungria concentram-se, como já abordado acima, nas interferências sobre os órgãos do judiciário, de modo a favorecer julgamentos convenientes às aspirações de grupos conservadores e nas regulações impostas aos meios de comunicação, que estariam reduzindo a margem de liberdade conferida, historicamente, à imprensa: livre manifestação do pensamento, liberdade de informação e pluralidade de meios. O aprofundamento da “corrupção” também significa, para os autores dos relatórios da União Europeia, um indicativo do déficit democrático.

Essas limitações e contradições próprias dos Estados Democráticos intensificam-se nos momentos de crise. De modo ainda mais dramático agora, sob uma situação de pandemia, em que as restrições de liberdades individuais e controle informacional apresentam-se como necessárias, paradoxalmente, para salvar vidas. Quais devem ser os limites para o exercício do monopólio estatal sobre as normas sociais e de que maneira podem conviver, no mesmo espaço político, a autonomia da vontade dos cidadãos e o monopólio da violência? Como coadunar o necessário controle de fronteiras em razão do contágio do coronavírus com o aprofundamento da cooperação e da livre circulação de bens e pessoas e, ainda como fazer frente às aspirações ultranacionalistas dos grupos políticos que se opõem às ações supranacionais sem, de outro lado, romper a tênue linha que separa o Direito Comunitário, baseado na cooperação, e um novo autoritarismo supranacional, autoproclamado superior às vontades dos povos desses Estados-nacionais? Ainda: de que maneira os esforços econômicos conjuntos podem atender às demandas específicas de cada país-membro do bloco, sem correr o risco de, em nome da supranacionalidade, impor modelos econômicos que não funcionam da mesma maneira em cada formação nacional? Ou mesmo um regresso às políticas de austeridade, tão temidas pelas populações dos países mais atingidos pelas crises anteriores?

Em suma, o plano de recuperação econômica distinguiu-se de forma positiva em termos de rapidez e de magnitude quando comparado com outras respostas às crises europeias, mas ainda persistem uma série de desafios que precisam ser resolvidos. Igualmente, é preciso destacar a importância dada à transição para uma economia verde e digital, que coloca a UE na vanguarda a nível mundial. Contudo, se a transição será possível ou se o plano de recuperação será eficiente e, mesmo, suficiente, permanece em aberto.

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1 Doutora em História, Universidade Federal de Santa Catarina Universidade Nova de Lisboa. Pós-graduanda em Pedagogias do Ensino Superior, Instituto de Educação, Universidade de Lisboa. Investigadora Integrada do CHAM - Centro de Humanidades, Universidade Nova de Lisboa e Universidade dos Açores. Membro do grupo Sociedade, Política e Cultura e Coordenadora do subgrupo de investigação “Formas de Representação e Governo”. Correio eletrônico: dprozczinski@fcsh.unl.pt

2 Doutora em Geografia, Universidade Federal de Santa Catarina e mestra em Sociologia (unb). Pesquisadora Correspondente do CHAM - Centro de Humanidades. Universidade Nova de Lisboa e Universidade dos Açores. Membro do grupo Sociedade, Política e Cultura e desenvolve pesquisas no âmbito do subgrupo de investigação: “Formas de Representação e Governo”. Socióloga no Instituto Brasileiro de Museus (Ibram); autora do livro “Entre duas Américas – EUA ou América Latina?” (Editora Insular, 2019). Correio eletrônico: ritamcoitinho@gmail.com

3 Atualmente, a zona Euro é composta por 19 países dos 27 Estados-Membros. Para que um país venha a fazer parte do euro, precisa cumprir os critérios de convergência (ou de Maastricht) estabelecidos, que inclui um défice máximo do PIB na ordem dos 3%.

4 Os países frugais são os Países Baixos, a Áustria, a Suécia e a Dinamarca. Este termo foi cunhado pelo Chanceler austríaco num artigo publicado no Financial Times e que acabou por ser adoptado amplamente pela mídia. Para mais informações: Kurz, S. (2020). The “frugal four” advocate a responsible EU budget. Financial Times.