Não É Por Dinheiro, É Por Direitos: A Matriz Indenizatória Como Instrumento Participativo Na Luta Das Comunidades Atingidas Pelos Desastres Da Mineração

No Es Por Dinero, Es Por Derechos: La Matriz Indemnizatoria Como Instrumento De Participación En La Lucha De Las Comunidades Afectadas Por Los Desastres De La Minería

Flávia Braga Vieira1, María Julia Giménez2, Francine Damasceno Pinheiro3

Fecha de recepción: 01/04/2022

Fecha de aceptación: 05/08/2022

Resumo

O objetivo deste artigo é refletir sobre as dinâmicas de produção coletiva de instrumentos para a indenização nos processos de reparação integral derivados da violação de direitos humanos resultante dos crimes socioambientais pelo rompimento das barragens de contenção de rejeitos da mineração nos anos 2015 e 2019 no estado de Minas Gerais (Brasil). Partindo das discussões sobre Ecologia Política e Justiça Socioambiental na América Latina e da experiência de trabalho concreto no acompanhamento e capacitação das Assessorias Técnicas Independentes que apoiam as comunidades atingidas nos municípios de Mariana, Barra Longa, Itatiaiuçu e da Bacia do Rio Paraopeba, nossa intenção é compartilhar uma série de reflexões e avaliações dos avanços, alcances, potencialidades e limites dos processos de reparação no que tange à criação da matriz indenizatória.

Palavras chave: reparação integral; matriz indenizatória; atingidos; participação.

Resumen

El objetivo es reflexionar sobre las dinámicas de producción colectiva de instrumentos de indemnización en los procesos de reparación integral derivados de la violación de los derechos humanos resultantes de los crímenes socioambientales causados por el colapso de las represas de residuos de la actividad de extracción mineral en 2015 y 2019 en el estado de Minas Gerais (Brasil). A partir de las discusiones sobre Ecología Política y Justicia Socioambiental en América Latina y de la experiencia del trabajo concreto de asesoría y capacitación de las Asesorías Técnicas Independientes que trabajan con las comunidades afectadas en los municipios de Mariana, Barra Longa, Itatiaiuçu y en la Cuenca del Río Paraopeba, nuestra intención es compartir una serie de reflexiones y evaluaciones sobre los avances, logros, potencialidades y límites de los procesos de reparación en la creación de la matriz de indemnización.

Palabras clave: reparación integral; matriz de indemnización; comunidades afectadas; participación.

Introdução

O presente artigo é o resultado de um processo de reflexão e constante aprendizado sobre os processos de produção coletiva de instrumentos diante dos conflitos por reparação integral derivados da violação de direitos humanos oriundos dos crimes socioambientais pelo rompimento das barragens de contenção de rejeitos da mineração nos anos 2015 e 2019, conhecidos como os crimes de Mariana e Brumadinho, que atingiram as comunidades das bacias dos rios Doce e Paraopeba, com efeitos em numerosos municípios dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo, Brasil.

Partindo do trabalho desenvolvido pelo Programa de Extensão Universitária Assessoria Técnica e Educacional Meio Ambiente e Barragens (ATEMAB) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), e do acompanhamento, capacitação e consultorias realizadas com as Assessorias Técnicas Independentes (ATIs) indicadas pelo Ministério Público que trabalham junto às comunidades atingidas nos municípios de Mariana, Barra Longa, Itatiaiuçu e da Bacia do Rio Paraopeba, ao longo deste trabalho buscamos refletir sobre os processos de construção de instrumentos coletivos de indenização compensatória, entendida como uma das fases necessárias, mas não exclusiva, que compõe o direito à reparação integral.

Como vem sendo discutido pela ATEMAB, a complexidade das questões políticas, econômicas, ambientais e técnicas envolvidas na produção de energia e na atividade mineradora muitas vezes exige conhecimentos e saberes normalmente monopolizados por grupos sociais e profissionais que, raramente, conhecem e vivenciam o cotidiano e os problemas de grande parcela das populações afetadas – comunidades tradicionais e rurais, em que predominam pequenos agricultores familiares, meeiros, posseiros ou trabalhadores agrícolas assalariados. Além disso, nas condições sociais e culturais vigentes, e no contexto de processos de planejamento, implantação e operação de projetos elétricos e mineradores, o monopólio do saber técnico-científico, de maneira recorrente, se transforma em instrumento de poder, impondo às populações atingidas uma suposta “necessidade técnica” e uma pretensa “inexorabilidade econômica” de duvidosa viabilidade técnico-econômica e com enormes custos sociais e ambientais.

Assumindo a premissa marxista de que “os filósofos se limitaram a interpretar o mundo de diferentes maneiras; mas o que importa é transformá-lo”, o trabalho desenvolvido pela ATEMAB tem buscado responder ao histórico monopólio do conhecimento científico e técnico, e visando estabelecer um diálogo que contribua para reduzir os desequilíbrios de saber e, consequentemente, de poder. Nesse sentido, o programa de extensão oferece às populações atingidas e a suas organizações apoio na promoção de cursos e produção de material didático para a educação ambiental das comunidades atingidas e para a formação de lideranças nas áreas de desenvolvimento regional, política energética e de recursos hídricos e minerais, legislação ambiental, direitos humanos, etc. Assim como também realiza consultoria técnica, principalmente através da elaboração de análises de Estudos e Relatórios de Impacto Ambiental (EIAs/RIMAs), e da produção de estudos aplicados referentes à política energética; recursos hídricos e minerais; meio ambiente e planejamento local/regional; direitos econômicos, sociais e ambientais; reparações e mitigação de danos; e assessoria a organizações de atingidos em negociações e debates junto a órgãos e instâncias do Estado brasileiro, com empresas públicas e privadas do setor de água, energia e mineração.

Foi em 2018, a partir da convocatória da justiça brasileira às ATIs para acompanhar técnica e legalmente às comunidades atingidas pelo crime na Bacia do Rio Doce (Mariana), que o grupo da ATEMAB da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro assumiu o compromisso de construir uma ferramenta de indenização que apoiasse as negociações entre a empresa e as comunidades com fins a uma justa reparação integral. O desafio foi duplo. Se, por um lado, é escassa ou quase nula bibliografia que explicita os métodos utilizados para valorar danos neste tipo de processos; por outro, a literatura acadêmica insiste, desde uma perspectiva teórica crítica, na impossibilidade de reparar e restituir as perdas neste tipo de crimes que atingem a dignidade da pessoa, e por tanto sua anulação como horizonte de possibilidade. Partindo destes dilemas e compromissos, e sem perder a perspectiva realista que põe em tensão a impossibilidade teórica frente à necessidade e urgência prática das comunidades atingidas, nossa tarefa foi tentar desenhar uma ferramenta coletiva, que permitisse encaminhar processos de justa indenização individual ou familiar, ao mesmo tempo em que garantisse processos de organização e participação comunitária que desse acumulo à organização e luta na defesa dos direitos humanos em vistas a uma verdadeira reparação integral. É essa ferramenta que denominamos matriz de danos.

Recuperando as discussões sobre Ecologia Política e Justiça Socioambiental na América Latina e a partir da experiência de trabalho concreto e coletivo da ATEMAB, nossa intenção neste artigo é gerar um espaço de reflexão e avaliação dos processos de reparação no que tange à criação de políticas de indenização, a partir das experiências acumuladas nos casos acima citados.

Inicialmente busca-se expor alguns dos debates sobre justiça ambiental e jurisprudência nacional e internacional no tema da reparação integral por crimes socioambientais. Na sequência, compartilhamos reflexões e avaliações dos avanços, alcances, potencialidades e limites dos processos de reparação no que tange à criação de instrumentos participativos de indenização, e os desafios epistemológicos que isso implica.

Adiantando alguns elementos das nossas conclusões, é possível dizer que ainda que a indenização seja a dimensão ou modalidade mais liberal e individualizante do processo integral de reparação, a centralidade da participação comunitária na construção de uma matriz indenizatória pode potencializar os processos de organização, luta e conquista de direitos das comunidades atingidas. Tal processo pode ser alcançado a partir de um exercício prático de memória histórica que – além de categorizar e valorar os danos materiais e imateriais possíveis de enunciar e mesurar – venha a contribuir para impedir o avanço das ações e planos imediatistas e conformistas que buscam interromper horizontes coletivos de justa reparação. Isto nos desafia a uma nova prática epistemológica e técnica que coloca a centralidade dos processos no saber e poder das populações atingidas, em perspectiva histórica e emancipatória.

Desastres socioambientais, direitos humanos e comunidades atingidas

Como elaborado em uma exposição anterior (Pinheiro et al., 2019), associado direta e indiretamente às diversas formas pelas quais as crises do capital internacional impactam os países do Sul Global com economias dependentes baseadas na extração intensiva dos bens da natureza, os desastres provocados no Brasil pelas grandes corporações mineradoras Samarco, Vale e BHP Billiton em novembro de 2015 (Barragem de Fundão, Mariana/MG) e Vale em janeiro de 2019 (Barragem da Mina Córrego do Feijão, Brumadinho/MG) têm gerado intensos debates dentro e fora do campo acadêmico sobre os limites, perigos e contradições do modelo de desenvolvimento imperante onde, como colocaram Zhouri e Laschefki (2010), as grande maiorias e principalmente as comunidades que habitam nas áreas próximas aos recursos explorados intensamente não só não participam dos ganhos líquidos deste processo, mas também suportam o peso de seu trágico impacto.

Ancorado no boom das commodities como um fenômeno caracterizado pela elevação acima da média histórica dos preços das matérias-primas (principalmente minerais e agrícolas), no transcorrer da primeira década dos anos 2000, o Brasil foi cenário de um aumento da atividade de extração mineral passando de 1,6% em 2000 a 4,1% em 2011 do PBI nacional, registrado superávits acima de 40 bilhões de dólares em 2011 (IBMR, 2016). Sendo central a produção de ferro, o estado de Minas Gerais chegou a representar 66% do setor a nível nacional, provocando enormes impactos em momento de auge, mas também de declínio do preço das commodities. Como aponta Rodrigo Salles Pereira dos Santos (2019), a queda drástica dos preços internacionais a partir de 2012 configurou um novo período do ciclo, o chamado pós-boom, e junto com ele o estado se converteu em cenário de desastre.

Segundo o professor e membro do grupo de pesquisa Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade (PoEMAS), a pressão exercida pelas grandes empresas de mineração para aumentar a produção a fim de reduzir a perda de valor do produto resultou em significativa redução nos investimentos relacionados à infraestrutura, incluindo a segurança de barragens, com consequências criminosas, como visto nos casos das barragens em Mariana e Brumadinho. Porém, como repetido por pesquisadores e representantes de movimentos sociais, não se trata de episódios isolados. Segundo os dados apresentados pelo Observatório de Conflitos de Mineração na América Latina (OCMAL), a região registra pelo menos 284 conflitos evidenciando que os desastres guardam relação com a modalidade de desenvolvimento da América Latina em geral, cada vez mais degradante e excludente de acesso a direitos (Alimonda, 2011).

A aproximação entre Meio Ambiente e Direitos Humanos vem se dando desde o final da Segunda Guerra Mundial, quando o debate ganha relevância para a consolidação de novas formas de organização mundial, em que a humanidade fosse respeitada em sua convivência com a natureza, garantindo a existência de condições ambientais no mundo para as novas e futuras gerações. O direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, fruto da evolução dos direitos individuais e sociais, foi então reconhecido como um direito difuso, transindividual, indivisível e indisponível, que recai sobre todos os seres humanos de forma indiscriminada e que todos devem respeitar, sendo fundamental para sua garantia a existência de mecanismos jurídicos e legais de defesa.

A Constituição Brasileira de 1988 consagrou a ideia de que o meio ambiente deve ser compreendido não só como natureza, mas também como a interação do homem com o meio, reconhecendo suas modificações. Assim, a responsabilidade ambiental está fundada no art. 225, §3º, da CF/88 e no art. 14, §1º, da Lei nº 6.938/81, que definem que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados” e que “é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

Se há poluidor, isto é sujeito de condutas lesivas, a pergunta seguinte é: quem é o sujeito da reparação? Como argumentou longamente o professor Carlos Vainer (2008), a disputa na definição do conceito de atingido representa um amplo histórico de luta social que evidencia e se traduz em uma luta por reconhecimento e afirmação de direitos humanos que inclui o direto à reparação integral. O conceito de atingidos por barragens tem sido construído nos diversos embates acerca dos direitos das populações impactadas por empreendimentos econômicos que necessitam da construção de barragens: energia elétrica, abastecimento de água e uso em atividades mineradoras.

Segundo o Relatório da Comissão Especial “Atingidos por Barragens”, aprovado em 2007 pelo Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Brasil (CDDPH), atingidos são: indivíduos, famílias, comunidades, coletividades, instituições púbicas e privadas que, em decorrência de uma ação pública ou privada, através de uma cadeia causal razoável e verificável, tiveram perdas de alguma natureza relacionadas, entre outras: a perda ou redução de meios de vida (emprego e renda, acesso a recursos de qualquer natureza, inclusive a jusante do evento); as perdas associadas a alterações impostas a circuitos e redes de sociabilidade, sempre que implicarem na ruptura de relações importantes para a reprodução social, consideradas as dimensões culturais e a identidade dos grupos, comunidades e famílias atingidas; as perdas de natureza afetiva, simbólica e cultural, imateriais e intangíveis, e por isso mesmo não passíveis de quantificação e, a fortiori, de monetarização; a proprietários e não proprietários, pequenos meeiros, parceiros, posseiros (de terras públicas ou privadas), empregados, autônomos, trabalhadores informais, partindo do princípio (baseado na realidade histórica do Brasil) de que a ausência de título legal de propriedade, de vínculo legal de emprego ou de formalização da ocupação ou atividade não será tomada como critério para excluir grupos, comunidades, famílias ou indivíduos do adequado reconhecimento como atingido (CDDPH, 2007).

Também conforme o Relatório da Comissão do CDDPH acima referido, em que pese o inegável aparato normativo e legal que assegura os direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais aos atingidos por barragens, a efetivação desses direitos, na prática, só se dá mediante pressão social e dos movimentos sociais. O Relatório também ressalta que “a efetividade dos direitos humanos na implantação de barragens passa pelo fortalecimento dos processos de participação democrática” (CDDPH, 2007, p. 21), o que se coaduna com a decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CorteIDH), que mencionaremos adiante.

Segundo a Comissão Especial, é diretriz e recomendação a garantia: à informação e à participação; ao direito à liberdade de reunião, associação e expressão; ao direito ao trabalho e a um padrão digno de vida; ao direito à moradia adequada; ao direito à educação; ao direito a um ambiente saudável e à saúde; ao direito à melhoria contínua das condições de vida; ao direito à plena reparação das perdas; ao direito à justa negociação e tratamento isonômico; ao direito de ir e vir; ao direito à cultura e às práticas e aos modos de vida; ao direito dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais; aos direitos de grupos vulneráveis; ao direito de proteção à família e a laços de solidariedade social e comunitária; ao direito de acesso à justiça e a razoável duração do processo judicial; e ao direito à reparação por perdas passadas. (CDDPH, 2007).

Nesse sentido, segundo os especialistas reunidos na Comissão Especial, é necessário implementar políticas de reparação abrangentes, capazes de propiciar o desenvolvimento econômico e social dos atingidos e, para tanto, o relatório orienta algumas diretrizes a serem consideradas no tratamento voltado para a mitigação e reparação, material e moral. Reparar, segundo o documento:

significa criar as condições objetivas e subjetivas, materiais e imateriais, econômico-financeiras e institucionais, políticas e culturais para que indivíduos, famílias e comunidades submetidas, a sua revelia, ao imperativo de recomeçar a vida em condições novas e frequentemente desconhecidas, tenham acesso a meios que assegurem pelo menos níveis equivalentes de bem-estar e, preferencialmente, meios de alcançar a melhoria contínua das condições de vida. Nesse sentido, há que considerar reparações materiais e morais, que devem envolver reposição, restituição ou recomposição de bens, situações e condições preexistentes, ressarcimentos e indenizações de natureza pecuniária, bem como compensações materiais e imateriais. (CDDPH, 2007, p. 35-36).

Assim entendidas, as reparações devem reconhecer a diversidade de situações, experiências, vocações e preferências, culturas e especificidades de grupos, comunidades, famílias e indivíduos, e deverá contemplar amplo processo de participação, isto é, que seja discutida, negociada e aprovada pelos atingidos e suas representações; e, portanto se configura como um problema chave para discutir desde a Ecologia Política os processos de Justiça Ambiental e garantia dos Direitos Humanos.

Ainda que o Brasil seja signatário de uma série de pactos e acordos internacionais que definem a reparação integral como elemento chave do sistema de direitos humanos em vigência, a dificuldade de garantir estes procedimentos tem se apresentado como um desafio para os movimentos sociais, organizações comunitárias e assessorias técnicas populares que fazem parte dos processos de construção de políticas públicas para definir responsabilidades, promover ações de mitigação dos impactos provocados e construir as modalidades de reparação dos danos individuais e coletivos referidos às próprias perdas materiais, danos à saúde física e emocional, mas também às relações produtivas e de geração de renda, relações ecossistêmicas, mas também relações comunitárias, tradições, manifestações culturais e religiosas, atividades educativas e de lazer, modos e projetos de vida, entre outros; ou também, reparar o irreparável.

Indenização como uma das modalidades de Reparação Integral

Nos últimos anos, as ações desenvolvidas pelas Assessorias Técnicas Independentes – Cáritas Brasil, Associação Estadual de Defesa Ambiental e Social (AEDAS), Núcleo de Assessoria às Comunidades Atingidas por Barragens (NACAB) e Instituto Guaicuy – nos diversos territórios afetados pelos desastres em Minas Gerais, com o objetivo de acompanhar as demandas das comunidades atingidas e criar instrumentos que busquem dar resposta às exigências de reparar os danos continuados, têm gerado uma série de experiências inéditas.

De forma acumulativa, no decorrer de nossas intervenções nos processos de reparação pelos crimes acontecidos em Minas Gerais desde 2015, foram relatadas centenas de danos materiais e imateriais, produto da destruição e deterioração de bens privados e públicos, da interrupção do trabalho e relações comunitárias, da perda da capacidade aquisitiva e empobrecimento, da perda de chances e projetos de vida, dos danos morais e o sofrimento psíquico. Segundo os registros, o desastre impossibilitou a continuidade das atividades econômicas desenvolvidas, comprometendo a produção com consequentes alterações das formas de alimentação e relação com a natureza, e gerando impactos negativos na renda das famílias atingidas que viram drasticamente reduzidas as demandas de serviços e comércios. Muitos atingidos também tiveram afetados os vínculos interpessoais com vizinhança, amigos e familiares, o que derivou na perda de relações afetivas, assim como também de trocas e cuidados. Ao mesmo tempo, houve modificações do ordenamento urbano e rural, que comprometeram o normal desenvolvimento da vida individual e comunitária, as formas de habitar e circular nos municípios, as atividades de lazer e recriação, e a realização de atividades festivas e celebrações. Numerosos depoimentos de homens e mulheres registram o agravamento de doenças preexistentes, assim como o desenvolvimento de novas doenças físicas e psíquicas, após o desastre. E praticamente a totalidade das pessoas manifesta ter desenvolvido algum tipo de sofrimento psíquico.

Como mencionado anteriormente, o trabalho desenvolvido pela Corte IDH, vinculada à Organização dos Estados Americanos (OEA), tem desempenhado um papel chave na garantia de direitos e na criação de jurisprudência que demarca princípios fundamentais nos embates pelas políticas públicas no continente. O dever de reparação integral por violações de direitos humanos decorrentes do dano ambiental teve seu precedente no julgamento da Corte no caso Sarayaku, em que se examinou violação do Estado do Equador por não assegurar ao povo Sarayaku consulta prévia e informada sobre atividades de prospecção e exploração de petróleo em seu território.

De lá para cá, a compreensão dos impactos ambientais produzidos por empresas poluidoras na vida comunitária foi se ampliando para fundamentar a necessidade da reparação econômica individual e coletiva dos danos. Porém, a garantia destas disposições, resoluções e sentenças ainda aguardam melhor e mais ágil cumprimento. E, mais recentemente, em 15 de novembro de 2017, a Corte Interamericana consolida de vez a relação inegável entre direitos ambientais e direitos humanos na Opinião Consultiva OC-23/17, onde manifesta:

este Tribunal reconoció la existencia de una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en tanto la degradación ambiental afecta el goce efectivo de los derechos humanos. Asimismo, destacó la relación de interdependencia e indivisibilidad que existe entre los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, pues el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio. Debido a esta estrecha conexión, constató que actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos humanos reconocen el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la degradación del medio ambiente, todo lo cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos. (CorteIDH, 2017, p. 2).

Nos últimos trinta anos, a Corte IDH estabeleceu um precedente central para a compreensão da reparação integral em sua dupla dimensão: a) como obrigação do responsável pela violação dos direitos humanos; b) como direito fundamental das vítimas. Isso implica o reconhecimento daqueles que foram afetados, das consequências da violação dos direitos humanos e da reparação em termos práticos para encaminhar vítimas diretas, vítimas indiretas (familiares) e também vítimas coletivas, como povos indígenas, e “vítimas em potencial” (referentes ao tecido social).

As medidas de reparação integral estabelecidas pela Corte IDH abrangem os danos materiais e imateriais, entendendo que estas incluem “tanto o sofrimento como as aflições causadas à vítima direta e às pessoas próximas a ele, o comprometimento de valores muito significativos para as pessoas, bem como alterações, de natureza não pecuniária, nas condições de existência da vítima e de sua família” (Corte IDH, Caso “Niños de la Calle”, Villagrán Morales e outros. Vs. Guatemala, 2001; Corte IDH, Caso Chitay Nech e outros. Vs. Guatemala, 2010). Ao mesmo tempo em que ela inclui tanto a restituição material como a restituição de direitos

Este conceito também é compartilhado pela Organização das Nações Unidas (ONU) na Resolução 60/147, intitulada “Princípios básicos e diretrizes sobre o direito das vítimas de graves violações dos padrões internacionais de direitos humanos e violências graves do Direito Internacional Humanitário para interpor recursos e obter reparos”, de dezembro de 2005, na qual se incluem várias dimensões da condição humana, individual e coletiva, contemplando os aspetos materiais e imateriais e/ou subjetivos e suas consequências no passado, presente e futuro

De acordo com a sistematização da jurisprudência, em termos gerais, o conceito de reparação integral aplicado pela Corte IDH inclui as seguintes medidas: investigação dos fatos; restituição de direitos, bens e liberdades; reabilitação física, psicológica e social; satisfação das vítimas; garantia de não repetição de violações; e indenização compensatória por danos materiais e imateriais.

Nesse sentido, fala-se de modalidades (no plural) e não modo de reparação, entendendo que não existe apenas uma forma de ser, de se manifestar ou de concretizar o direito à reparação, mas que existem várias formas de torná-lo realidade. Uma ou mais modalidades podem reparar um dano específico sem serem consideradas como dupla reparação, assim, a indenização compensa danos que também podem ser contemplados por outras medidas. A título de exemplo, pode ser mencionado o dano ao direito à educação. Por um lado, a comunidade pode exigir que sejam indenizadas aquelas pessoas que viram interrompidos seus estudos por conta do crime. Mas também, deverão ser solicitadas bolsas para o fomento educativo da comunidade atingida, a ampliação dos serviços educativos oferecidos às comunidades, a criação de programas e políticas dirigidas às comunidades atingidas, destacando apenas algumas das modalidades que podem contribuir para reparar um mesmo direito violado.

Embora não seja exclusiva, a indenização compensatória, referida textualmente no artigo 63.1 da Convenção Americana, é a medida de reparação mais frequente na jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos. O Princípio 20 do texto da Convenção Americana explicita:

A indenização deve ser concedida, de maneira apropriada e proporcional, à gravidade da violação e às circunstâncias de cada caso, por todos os danos economicamente avaliáveis resultantes de graves violações das normas internacionais de direitos humanos ou graves violações do direito internacional humanitário. , como os seguintes: a) dano físico ou mental; b) a perda de oportunidades, em particular as de emprego, educação e benefícios sociais; c) danos materiais e perda de receita, incluindo lucros cessantes; d) os danos morais e, e) as despesas de assistência legal ou de especialistas, serviços médicos e médicos e serviços psicológicos e sociais. (OEA, 1969)

Ainda que tenha sido apontado que não apenas a indenização compensatória deve ser concedida, insistimos em que ela é necessária e que faz parte do conceito abrangente de reparação integral. Os critérios de indenização reconhecidos pela Corte IDH são semelhantes aos observados na resolução da ONU anteriormente considerada, mas avançam em certos conceitos específicos para os casos que chegaram ao seu conhecimento, através dos quais se reconhece compensação por danos ao projeto de vida de indivíduos, grupos e famílias (Corte IDH. Caso Loayza Tamayo contra Peru, 1998), pessoal (Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang contra Guatemala, 2005) e social (Corte IDH. Caso Huilca Tecse contra Peru, 2005). A indenização dos danos que deve ser paga às vítimas baseia-se no fato de tê-las privado do gozo de seus direitos. Portanto, deve ser concedida a todos aqueles que foram direta ou indiretamente prejudicados.

Como explica Jorge Calderón Gamboa (2017), a indenização tem caráter compensatório e pecuniário. A sua natureza e seu montante depende das características da violação e dos danos ocasionados nos planos materiais e imateriais, pelo que não poderiam implicar enriquecimento nem empobrecimento das vítimas ou seus sucessores, e devem guardar relação com as violações declaradas. Nesse sentido, e como dito anteriormente, uma ou mais medidas podem reparar um dano específico sem que elas sejam consideradas uma dupla reparação ou bis in idem; porém a indenização compensa danos que podem também estar contemplados em outras medidas.

Contudo, podemos dizer que, ainda que seja ampliada ao conceber a materialidade e imaterialidade dos danos, a indenização compensatória se apresenta como a modalidade mais liberal, por sua lógica de individualização, quantificação e monetarização das violações. Nesse sentido, desde que a reparação integral tem sido adotada como repertório de luta na defesa dos Direitos Humanos, a indenização tem sido objeto de múltiplas críticas vindas tanto do campo acadêmico como político. Como tem sido discutido intensamente ao correr dos anos 1990 pelas Madres de Plaza de Mayo e demais vítimas do terrorismo de Estado durante a última ditadura na Argentina: como indenizar a violação aos direitos humanos? Há possibilidades de pagar compensatoriamente pelo crime sistemático, individual e coletivo? O dinheiro apaga o sofrimento das vítimas e seus familiares? A resposta é: não, mas é necessária para reorganizar e reconstruir a vida após do crime, no mundo realmente existente.

Como afirmam organizações de Direitos Humanos ao redor do mundo, as reparações pela violação aos Direitos Humanos devem ser pensadas, dentro da impossibilidade de apagar a agressão que violou a própria estruturação da subjetividade e regressar ao estado antes do dano produzido, e a indenização compensatória pode ser concebida como a possibilidade de aceder a novos recursos para sanar o que foi danificado e para começar a reconstruir e a se reconstruir a si próprios, tanto por parte dos atingidos e atingidas como da comunidade e da sociedade no seu conjunto. Nesse sentido, deve ser pensada como simbólica, mas não por isso distorcida das necessidades e demandas das comunidades vítimas do crime.

Mantendo esta ideia como princípio motivador do trabalho desenvolvido pela ATEMAB juntos às ATIs e as comunidades atingidas, e parafraseando ao catalão Joan Martínez Alier (2008, p. 33), cabe perguntar: os valores ecológicos valem apenas se forem traduzidos em dinheiro, ou valem por direito próprio? Saúde e bem-estar diretamente podem ser traduzidos em dinheiro? Qual é o valor de uma paisagem? Quem tem o poder social e político para poder simplificar a complexidade, impondo uma determinada linguagem de valorização? É dizer: Como indenizar? Que indenizar? Como valorar? Quem define o que deve ser indenizado e quem valora os montantes da compensação? Partindo destes dilemas, na próxima seção, apresentam-se algum dos elementos e princípios que estruturam nossa proposta de matriz indenizatória como instrumento coletivo e participativo no amplio processo de reparação integral.

A matriz como instrumento coletivo nos processos de indenização compensatória

“Doutora, mas você não entende que do todo você entende a parte, mas da parte você não entende o todo?”, comentou com preocupação um atingido da Região 3 da Bacia do Paraopeba, enquanto era realizada uma reunião sobre a sonhada indenização. Respondemos a esta demanda com a proposta de trabalho coletivo, e que chamamos de matriz de danos, a qual pode ser resumida da seguinte forma: uma ferramenta e uma metodologia participativa que junta o todo e as partes, com vistas à justa indenização, desde e para os atingidos.

Em termos gerais, segundo nosso entendimento, a matriz de danos é o instrumento que sistematiza e organiza os danos materiais e imateriais, estabelece valores e busca operacionalizar as medidas de indenização compensatória no marco da reparação integral. Ela se traduz, ao fim e ao cabo, em uma ou mais planilhas que permitem fazer a soma geral do valor indenizatório a ser recebido por um indivíduo ou família.

Os dados que compõem a matriz podem ser levantados a partir de metodologias coletivas e individuais, mas trata-se de uma ferramenta coletiva para ser aplicada, posteriormente, de forma individual, familiar ou grupal. Ela deve refletir as particularidades/singularidades dos danos que os atingidos sofreram, mas não é um somatório de laudos individuais. Os danos particulares são organizados de forma a criar categorias abrangentes e que possam refletir, inclusive, as pessoas futuramente incluídas na totalidade dos atingidos. A matriz que desenvolvemos nestes casos de Minas Gerais tem eixos, categorias e danos específicos, nos quais se pretende que os atingidos se vejam refletidos e que permitam a indenização pecuniária individual/familiar. Mas, há que advertir, nem todas as perdas estão na matriz de danos, algumas só poderão ser reparadas por outras medidas complementares, como planos e ações coletivas.

Neste sentido, como se costuma dizer, a reparação é legal e simbólica. Legal porque, como ato de reparação depende das leis e da justiça, mas o seu significado está sujeito à subjetividade da vítima. Ou seja, será apenas a vítima a estabelecer a relação absolutamente singular entre o que a reparação oferece e o que perdeu. A expressão habitual “a satisfação da vítima” significa que o ato reparador deve ser considerado profundamente ligado às características pessoais e de pertencimento coletivo da vítima, ao seu contexto e às suas crenças. Entendemos que no processo de reparação, as pessoas atingidas realizam um “trabalho de simbolização” entre o que foi perdido e o que foi restaurado, que é íntimo, pessoal, mas também coletivo. Portanto, precisa da ativa participação da comunidade atingida, visando à integralidade da pessoa. Portanto, dizemos que a matriz organiza e traduz tecnicamente a realidade sofrida pelos atingidos e atingidas, gerando uma ferramenta de luta por direitos que vai além do imediatismo –não por isso menos importante- do pagamento pecuniário.

Para compreender esta proposta desenvolvida junto a comunidades atingidas no estado de Minas Gerais enquanto método para o desenvolvimento desta modalidade reparatória, parece fundamental prestar atenção a três ações ou momentos que fazem do desenvolvimento da matriz um instrumento técnico e participativo. Resumidamente, o primeiro é a escuta e levantamento de danos, o segundo a classificação e categorização dos danos, e o terceiro a mensuração e valoração desses danos e perdas a serem indenizados. Mas, cabe advertir, ainda que estes momentos ou ações se apresentem na ordem sequencial como temporalidades no processo de construção comunitária, não por isso devem ser compreendidas como tempos estanques, determinados e diferenciados um do outro, senão em constante retroalimentação e consolidação, que satisfaça as demandas dos e das atingidas.

Entendemos a escuta individual e coletiva como um momento no qual são as maiorias atingidas as que colocam os problemas e as necessidades mais objetivas e subjetivas. Isso depende de um processo de elaboração e reconhecimento que transcorre numa temporalidade indefinida - porém, tecnicamente finita. Trata-se de um processo de elaboração desde os atingidos que faz possível responder ao reduzido catálogo predeterminado de danos impostos pelas agências que representam legalmente as empresas poluidoras interessadas na rápida e pouco onerosa resolução. Mas também, e sobretudo, permite a capacidade de verbalizar, dizer em palavras, compartilhar e se reconhecer como vítimas do mesmo crime; criar uma identidade coletiva. Assim, esse dizer e ouvir em comum em prol de um instrumento comunitário permite colocar num segundo plano a individualização dos danos, potencializado pela jurisprudência hegemônica e pela modalidade indenizatória, antes referida. Neste sentido, dizemos que os dados que compõem a matriz podem ser levantados a partir de metodologias coletivas ou individuais, mas trata-se de uma ferramenta coletiva operacionalizada de forma individual ou familiar. Assim, esses espaços individuais e coletivos de diálogo e escuta, podem ser traduzidos em diagnósticos e relatórios técnicos que apoiem o trabalho desenvolvido pelas ATIs, mas como resultante e não como único objetivo.

Nos casos em que atuamos, este momento da escuta, da utilização de metodologias mais individualizadas ou mais coletivas, foi realizado integralmente pelas ATIs em conjunto com as comunidades, nos territórios atingidos. Em alguns lugares os instrumentos mais individualizados de coleta de informações, tais como questionários, foi o que prevaleceu. Em outros locais, reuniões em grupo, construção de mapas comunitários, entre outras, foram as metodologias aplicadas para levantamento dos danos materiais e imateriais.

Depois desta etapa, o pessoal técnico implicado na construção da matriz e as comunidades atingidas interessadas no instrumento indenizatório foram, então, levados ao momento de organização “do todo” e das “partes”. A isso chamamos de processo de classificação e categorização. Falamos anteriormente que a matriz é um instrumento que sistematiza e organiza os danos, estabelece valores e busca operacionalizar as medidas de indenização compensatória no marco da reparação integral. Por onde começar a organizar as centenas de milhares de danos relatados? Nosso trabalho se iniciou justamente a partir deste ponto e a metodologia que utilizamos será exposta a seguir.

Como mencionado anteriormente, a prática da Corte IDH, com o foco principal na reparação da vítima e a partir de uma perspectiva integral da pessoa humana, tem reconhecido, além dos danos materiais, danos imateriais na esfera moral, psicológica, físicos, ao projeto de vida e coletivos e sociais (Calderón Gamboa, 2013, p. 160). Os danos materiais, mais familiares da tradição jurídica patrimonialista/individualista e, portanto, mais fáceis de serem reconhecidos e mensurados, incluem lucros cessantes e perdas e danos, compreendendo os prejuízos e/ou afetações ao patrimônio material da vítima, incluindo “a perda ou prejuízo dos rendimentos das vítimas, as despesas incorridas em resultado dos fatos e as consequências de natureza pecuniária que têm uma relação causal com os fatos do caso” (CorteIDH apud Calderón Gamboa, 2013, p. 167). Este dano abrange: i) danos consequentes, ii) perda de rendimentos ou perda de rendimentos e danos ao patrimônio familiar. Por sua vez, os danos imateriais/extrapatrimoniais são concebidos como aqueles que não se exprimem em dinheiro ou prejuízo ao patrimônio material do atingido, mas em sofrimento moral, humilhação, angústia, alterações nas condições de existência, menoscabo ou frustração, danos psicológicos, danos às relações sociais e afetivas, etc., afetando interesses, valores e bens jurídicos relativos à conformação e expressão da personalidade e da dignidade da pessoa humana como os modos de vida; relações comunitárias e familiares; relações com o ecossistema; cultura, tradições, memórias, saberes, vivências; etc. Também engloba todo o sofrimento relativo à honra e à perda de chances: ofensas, discriminação, ameaças e constrangimentos, impedimento de planejar e realizar sonhos e projetos; etc. (Calderón Gamboa, 2013).

Ainda que esta primeira categorização, ancorada sob o binômio material/imaterial, seja fundamental e amplificadora, diante a vasta jurisprudência que apenas se refere à indenização de danos materiais e à escassa e ambígua no que se refere aos danos imateriais, ela resulta inacabada, imprecisa ou demasiado abrangente. Por exemplo: a perda de uma joia antiga da família levada pela onda de lama é um dano material (preço da joia antiga no mercado), mas também imaterial (o afeto e as memórias que carregavam a joia da família). Consideramos que a organização destes em categorias de danos permite traduzir a lista infinita de danos relatados e tipo de danos ou perdas a ser indenizada. De maneira que possam ser consideradas as especificidades do caso e particularidades das pessoas atingidas, mas evitando a recorrente individualização desta modalidade reparatória.

Desta forma, espera-se criar um ambiente que favoreça os processos de construção de reconhecimento e identidade coletiva, capturando as diferenças conjunturais e estruturas das vidas e projetos interrompidos. Mas, ao mesmo tempo, poder recuperar e criar novos sentidos e significados sobre o que foi perdido ou danificado e o dever de reparar. Nesse sentido, o processo de escuta, identificação coletiva dos danos e organização abre espaço pra um processo de elaboração onde se criam e unificam os quadros de compreensão do acontecido, os princípios e variáveis pra organizar a demanda a partir da construção de uma estratégia desde e para os atingidos. É nesse sentido que as formas de categorizar resultam móveis, dependendo do processo de participação e criação comunitária, mas também das ancoragens na jurisprudência nacional e internacional debatida e escolhida na estratégia de negociação legal ou extralegal, segundo o caso.

As formas para favorecer estes espaços de categorização participativa podem variar segundo os contextos em reuniões por núcleos territoriais, categorias trabalhistas, grupos específicos, entre outras, e segundo as propostas metodológicas. Mas, ele deve se encaminhar à superação do sentido comum enganoso e conformista frequentemente mobilizado pelos representantes das empresas poluidoras e, ao mesmo tempo, dar sentido e valor às experiências cotidianas das pessoas e comunidades atingidas. Desta forma passamos à terceira ação ou momento coletivo referido à valoração dos danos relatados e organizados de forma comunitária.

Geralmente, este é apresentado como o momento mais delicado e desafiador para o pessoal técnico que contribui nestes desenhos indenizatórios. Porem a prática participativa conta com uma vantagem sustentada na revalorização do conhecimento popular. Neste sentido, são os próprios atingidos que definem os danos, a formas de mensuração e valoração. Se os setores atingidos até então negligenciados no processo reparatório são transformados no próprio fazer coletivo, é nesta fase que os membros das ATIs devem muitas vezes relativizar ou pôr em suspenso os conhecimentos técnicos, muitas vezes mais abstratos ou modelados pelos limites científicos aprendidos. A dizer de Martín-Baró (2006), assumir centralidade do saber popular, não implica descartar conhecimento cientifico sistematizado nas universidades e institutos, senão a sua revisão crítica desde as perspectivas das maiorias populares, mostrando sua eficiência, sua utilidade ou inutilidade. Uma nova perspectiva epistemológica que, parafraseando o psicólogo espanhol-salvadorenho, buque resgatar a experiência original dos grupos e pessoas e, a partir disso que chamamos tradução, possamos retorná-la como dado ou ferramenta objetiva que permita formalizar sua consciência de sua própria realidade verificando a validade do conhecimento adquirido, num processo de participação crítica. O que, ao mesmo tempo, representa uma ruptura com as formas dominantes de investigação e análise (Martín-Baró, 2006). Isso implica, novamente, a facilitação de espaços participativos que permitam definir as formas de quantificação e valores reclamados à empresa como justa indenização.

Até aqui podemos dizer que a matriz é composta de danos categorizados e valorados que resultam da participação comunitária e das definições em torno ao instrumento coletivo para a indenização individual, familiar ou grupal. Resta, porém, considerar outros dois elementos transversais à ferramenta que utilizamos em nossos trabalhos: o reconhecimento das desigualdades sociais estruturais passadas, presentes e futuras; e o tempo transcorrido, como estratégia de desgaste aos demandantes e extensão do crime.

Como afirmou Alimonda, a ecologia política latino-americana convida-nos a reconhecer uma “marca de origem da América Latina” que define esse tipo de desastres e crimes: “o trauma catastrófico da conquista e integração numa posição subordinada e colonial no sistema internacional, como o inverso necessário e oculto da modernidade” (Alimonda, 2011, p.21). Ou seja, reconhecer a posição colonial latino-americana (subalterna em vários aspectos) como eixo para compreender as relações que prevalecem até hoje que marcaram a história desta região. Para Lavell (2005), uma análise sobre a problemática de desastres e desenvolvimento na região deve utilizar o marco temporal de um ciclo de vida completo, e não analisá-lo isoladamente quando ocorrido. Ou seja, é preciso que se conheçam as comunidades atingidas, identificando quais as maiores injustiças ambientais ou violações de direitos estavam presentes. Entender o que ocorreu durante o evento e quais as dificuldades vivenciadas na ocasião do mesmo; e depois, quais serão as ações necessárias para as reduções de vulnerabilidades anteriores ao evento, vivenciadas durante o mesmo e deixadas como consequência do episódio.

Nesse sentido, diz o pesquisador, a garantia dos direitos dessa população só é possível alcançar com planejamento, participação e políticas sociais. “É mais um problema de ética, equidade e justiça socioambiental do que um problema de racionalidade e eficiência econômica” (Lavell, 2005, p. 42-43). Entender os desastres no estado de Minas Gerais e suas consequências no sofrimento humano antes, durante e depois, visando à reparação integral dos danos imateriais, nos permite olhar para como está sendo organizada a atividade mineradora em Minas Gerais e no Brasil, as políticas de segurança, a efetivação da reparação integral dos atingidos, visando consolidar medidas que inviabilizem a reprodução de novos desastres.

A identificação de marcadores da diferença parte da compreensão e reconhecimento histórico, institucional, econômico, social, cultural jurídico e político de vulnerabilidades e marginalidades insistentes em determinados grupos sociais como pessoas negras, indígenas e membros de comunidades tradicionais, mulheres, crianças, idosos. De forma mais generalista esses marcadores de diferenças podem orientar políticas de proteção, como é o caso dos idosos, baseado na premissa que todo indivíduo numa determinada faixa etária encontra-se mais desprotegido. Logo, medidas deveriam ser adotadas para garantir seus direitos, sua dignidade; ou de caráter mais específico, quando um marcador é construído para sanar uma desvantagem estrutural persistente, a fim de atingir com determinadas ações políticas e jurídicas a não reprodução de condições desiguais.

O entendimento da desigualdade ambiental enquanto faceta da desigualdade social é uma categoria importante quando se busca a equidade entre os indivíduos e seus ambientes, a fim de dispor de forma mais justa diante dos riscos e benefícios da exploração de bens e recursos naturais. A injustiça ambiental é a lógica que impõe aos vulneráveis que fiquem à mercê dos danos, enquanto a riqueza produzida não é minimamente aplicada para garantia de bem-estar, segurança e saúde destes mesmos grupos. É a distribuição desigual na sociedade dos riscos e danos ambientais, comprometendo especialmente grupos sociais subalternos, marginalizados e vulneráveis. Neste sentido, compartilhamos com Acselrad, Mello e Bezerra (2009) que o sentido da reparação dos territórios e vidas atingidas por este tipo de desastres deve ser pensado levando em consideração o quadro de injustiça ambiental vivenciado naquele território, para que as políticas implementadas possam alterar essa realidade, promovendo justiça ambiental e efetivação de direitos.

Desta forma, a aplicação de princípios da Justiça Ambiental deve ser uma importante ferramenta para a reparação das desigualdades históricas e riscos produzidos em consequência de negligência ou crime, promovidos pelo modo de exploração imperante nas regiões atingidas. Assim, entendemos que este deve ser um elemento transversal ao processo participativo e consideramos que poderia ser inserida como variável transversal ao instrumento da matriz.

Do mesmo modo, entender os crimes de Mariana, Brumadinho e seus efeitos em outros municípios como um evento decorrente do agravamento do quadro de injustiça ambiental provocado pela atividade mineradora em Minas Gerais nos ajuda a compreender como o lucro é potencializado pela omissão nas medidas de redução de riscos socioambientais e como o dever de reparar é disputado para amenizar. Neste contexto, se abre um processo de procrastinação empresarial que a partir da impunidade estende o crime e agrava a condição das comunidades atingidas, atualizando, em alguns casos, os danos já categorizados. Portanto, consideramos que, assim como as diferenças sociais estruturais, a variável tempo resulta central e transversal à ferramenta, constituindo uma variável com incidência sobre o processo de justa reparação.

Comentários finais: o todo e as partes

À luz dos recentes e trágicos acontecimentos, confirma-se o que foi assinalado inúmeras vezes pelos defensores dos direitos humanos de norte a sul: a ausência de reparação faz parte da impunidade e a impunidade propicia a repetição. A esse respeito, e como trabalhado ao correr da primeira parte deste artigo, a Corte IDH se configura como uma lanterna necessária para encontrar medidas destinadas a uma reparação integral que recomponha os direitos das vítimas e seja, ao mesmo tempo, o fio condutor da garantia de não repetição. Porém, como apresenta a realidade das comunidades atingidas em Minas Gerais e outros pontos da América Latina, o “como fazer cumprir?” implica um trabalho teórico, mas, sobretudo prático, em torno às modalidades e metodologias desenvolvidas para o processo de construção de instrumentos que garantam os direitos a reparação integral nos casos concretos.

Neste texto buscamos compartilhar uma síntese dos debates e contribuições técnicas que vem sendo trabalhadas a partir das experiências concretas da equipe ATEMAB. Reconhecendo os múltiplos limites impostos pelo contexto nacional e os casos específicos, nos interessou sistematizar e apresentar alguns elementos chaves do processo de indenização no marco da reparação integral exigida pelas comunidades atingidas no estado de Minas Gerais.

Recuperando o desafio epistemológico proposto por Martín-Baró e seus fundamentos na pedagogia do oprimido de Paulo Freire, entendemos a matriz como um método e uma ferramenta política, prática, formativa e criativa, que parte de um processo de diálogo e tradução atravessada por uma escuta coletiva e técnica e que, a partir da participação popular permita ir criando e fortalecendo a memória histórica, despojada do sentido comum (marcos de referência) hegemônicos na justiça liberal e o conformismo estimulado pela impunidade, e permita formalizar a experiência cotidiana e a potenciação das virtudes populares para garantia e criação de direitos.

Isso implica reconhecer os limites impostos pela própria realidade; mas também assumir que há que atuar sobre ela. Como apontou Dagnino (2004) ao avaliar desde uma perspectiva latino-americana os processos participativos de políticas públicas:

A revelação prática e contundente de que este processo enfrenta contradições, limites dilemas, de que ele tem um ritmo desigual, que seu avanço, nas várias dimensões que o compõem, é heterogêneo e acidentado, parece nos fazer esquecer que a disputa política é ingrediente intrinsecamente constitutivo da construção e do aprofundamento da democracia. O que então, me parece, deve ser iluminado, mais do que um diagnóstico de que vivemos um momento totalitário, de anulação da política é, precisamente, a disputa política, que insiste em se repor continuamente no interior desse processo (Dagnino, 2004, p. 139).

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1 Professora de Sociologia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Coordenadora do Programa de Extensão Universitária Assessoria Técnica e Educacional Meio Ambiente e Barragens (ATEMAB). E-mail: flaviabv@gmail.com

2 Doutora em Ciência Política Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Membro da ATEMAB. E-mail: gimenezmariajulia@gmail.com

3 Advogada Popular, Pós-doutoranda no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), Membro da ATEMAB e Especialista em Desastres. E-mail: francinedpinheiro@gmail.com